«Лояльность Минтранса и ФАС расслабляет РЖД!» (с) ПНД фиксируют неспособность железных дорог перевозить грузы в нормальном режиме

27 мая Правительством Российской Федерации был принята новая редакция Правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта (далее — ПНД). Поскольку ПНД были приняты довольно быстро, без широкого обсуждения подробностей текста, то, по-видимому, в целях снижения эффекта неожиданности вступление в силу правил было перенесено на 01.09.2024 г. Создаётся ощущение, что авторы ПНД хотят получить по всем каналам отклик относительно уже утверждённой редакции, чтобы править документ ещё до момента вступления в силу, либо отложить момент вступления в силу.

Ведь очевидно, что Правительство, взявшись за формирование железнодорожного законодательства, определяющего напрямую порядок работы участников перевозочного процесса, берёт на себя ответственность за состояние данной отрасли.

В случае, если после 01.09.2024 г. тренд на падение перевозок и снижение качества транспортного обслуживания не изменится, обвинить в этом можно будет уже и высшую власть. При этом значение ПНД для отрасли перевозок трудно переоценить — формально они затрагивают только порядок согласования заявок на перевозку грузов по инфраструктуре с ограниченной пропускной способностью, каковой традиционно являются дороги массовой выгрузки — Дальневосточная, Северо-Кавказская и Октябрьская.

Но, во-первых, порядок признания части инфраструктуры с ограниченной пропускной способностью является по факту закрытым и сложно проверяемым даже для регуляторов, что не ограничивает перевозчика в произвольных решениях относительно признания любой инфраструктуры дефицитной. Во-вторых, нельзя забывать о существующей склонности монополистов распространять удобные нормативные акты на все отношения, постепенно заменяя им общий порядок регулирования, кажущийся монополисту устаревшим.

Так было с Целевой моделью рынка грузовых перевозок (ссылку дать не сможем, так как данный прославленный нормативный акт так нигде опубликован и не был), к отдельным моментам которой любило апеллировать прежнее руководство РЖД, не упоминая не устраивающие положения Целевой модели. Так сейчас происходит с утверждённой РЖД и СОЖТом Методикой по расчёту потребного парка грузовых вагонов, на которую представители ОАО «РЖД» уже ссылаются, вводя не предусмотренные в законодательстве ограничения на подсыл порожних вагонов, не вдаваясь в законность и обоснованную применимость данной методики. 

Поэтому к ПНД следует отнестись со всей серьёзностью, ибо риск, что они (не разделят инфраструктуру на две части, где в первой действует традиционное законодательство с возможностью оперативного предъявления любых грузов к перевозке в любое время любыми грузоотправителями, а во второй — косная система планирования с абсолютно негарантированным результатом по приёму груза к перевозке) будут распространяться в одинаковой степени на все перевозки по сети ОАО «РЖД», очень вероятен.

К истории вопроса. Исторически ПНД были приняты в условиях продолжающихся реформ на железнодорожном транспорте с целью создания правил работы, конкурирующих на инфраструктуре общего пользования железнодорожных перевозчиков. Примерно к середине 10-х годов стало ясно, что государство не разрешит нарушить монополию РЖД на услуги локомотивной тяги и частных перевозчиков в России не появится. Но поскольку официально эта позиция государства не была обозначена, ПНД продолжали действовать, странным образом сохраняя положения о порядке взаимодействия владельца инфраструктуры и перевозчика, т.е. РЖД с РЖД. Через некоторое время общественное сознание стало формировать некую жизнеспособную конструкцию, когда под владельцем инфраструктуры общего пользования стали разуметь РЖД, а под перевозчиком грузоотправителей.

В связи с чем в ПНД вдохнули новую жизнь, вписав в них в 2020 году очерёдность принятия заявок на перевозку грузов в условиях дефицита ЖД-инфраструктуры.

Дело в том, что в последние годы представители крупнейшего бизнеса — угольщики, нефтяники и металлурги — в оперативном порядке зачастили к государству с вопросом: а кто вообще может поехать первым к портам Азово-Черноморского и Дальневосточного морских бассейнов? Чиновники, уверенные, что любой вопрос можно решить принятием правил по распределению дефицитных мощностей, стали менять ПНД под запросы грузоотправителей, но в какой-то момент, решив, что у перевозчика лучше получится соблюсти интересы грузовладельцев, отдали вопрос очередности на откуп перевозчику.

Перевозчик издал свои правила рассмотрения заявок на перевозку грузов (Временные правила очерёдности перевозок грузов), которые действуют и в настоящее время. Тем не менее, в прессе мы регулярно слышим заявления от тех или иных группах влияния об отнесении лоббируемых грузов на более высокое место при планировании.

Поэтому государство вновь берёт ситуацию в свои руки и принимает на правительственном уровне новую редакцию ПНД — видимо, считается, что чем выше уровень принятия акта, тем лучше он будет исполняться. При этом совершенно упускается из вида вопрос о больших проблемах с оперативным изменением таких актов в случае, если такая необходимость назреет. Практика же показывает, что если по оперативному вопросу регулирования (каким является очерёдность планирования грузов) принимаются нормативные акты высокого уровня, то такие акты со временем просто перестают выполняться, превращаясь в декларацию.

Содержание ПНД в контексте отражения интересов различных групп грузовладельцев

За основу при принятии ПНД Правительством были взяты Временные правила очерёдности перевозок грузов, утверждённые ОАО «РЖД» в конце 2022 года. Самое важное место ПНД — очерёдность согласования заявок на перевозку грузов (предмет бесконечной борьбы влиятельных грузовладельцев за преференции при планировании) — мало изменилось в постановлении Правительства. Очерёдность согласования заявок была по большей части сохранена за исключением следующих новшеств.

Из нового — на одно из ведущих мест при планировании на дефицитной инфраструктуре выведены транзитные перевозки грузов. Думаю, это решение носит не экономический, а политический и отчасти даже имиджевый характер. Объёмы транзита через Россию несопоставимы с внутренними перевозками и перевозками на экспорт. Многие страны ввиду санкционных рисков боятся использовать российскую инфраструктуру, но мы, не вывозя собственные грузы, создаём условия для перевозок грузов иностранцев в адрес других иностранцев. Единственное, что оправдывает такие решения — это наши политические обязательства перед не имеющими выход к морям Беларусью и Казахстаном.

Другое нововведение — это подключение к процессу согласования заявок на перевозку грузов Министерства экономики и Минпромторга по грузам, перевозимым непрерывно действующими производственными предприятиями. Таким образом, у промышленных предприятий появились дополнительные лоббисты на железнодорожном транспорте, что должно уравновешивать их позиции с угольщиками и аграриями, чьи министерства также подают списки грузов, имеющих приоритет.

В одну группу были включены экспортные перевозки сырьевых неэнергетических грузов (руды) и сырьевых энергетических грузов в универсальном подвижном составе (уголь, кокс). Ранее у неэнергетического сырья был приоритет. Таким образом, государство обозначает значимость самого убыточного для перевозчика груза. Только наличием экспортного угля можно оправдать сумасшедшие вложения в расширении провозной способности БАМа. Получается, что вложения в инфраструктуру для перевозок самого низкорентабельного груза вынуждают впоследствии продолжать линию — поддерживать грузоотправителей угля в ущерб перевозкам других более доходных для РЖД грузов.

Фото: РЖД

Особо были выделены перевозки грузов в составе контейнерных поездов. Если ранее перевозки грузов в составе контейнерных поездов шли сразу за грузами, отправляемыми по расписанию и в составе Грузовых экспрессов, то сейчас из ПНД были исключены перевозки, требующие соблюдение обязательств по срокам доставки. То есть широко разрекламированные РЖД услуги по ускоренной доставке грузов вне контейнерных поездов — Грузовой и модульный экспресс, отправки с соблюдением графика утрачивают свою актуальность ввиду исключения из приоритетности планирования. Посыл государства очевиден: летайте контейнерными поездами!

Здесь использован технологический критерий — считается, что всякий груз лучше поставить в контейнер, а контейнер включить в контейнерный поезд. Такая позиция государства, по-видимому, основана на постоянном росте перевозок грузов в контейнерах. При этом никто не задаётся вопросом: может у нас от того погрузка и падает, что слишком много уделяем внимания контейнерным поездам, ущемив прочие перевозки? Ситуацию усугубляет взятое на вооружение шаблонное правило о необходимости заработать на продаже какого-то товара всем звеньям большой системы.

В итоге система планирования на дефицитной инфраструктуре начинает рассматриваться уже с точки зрения интересов госпредприятий, где выясняется, что контейнерные поезда — это уже интересы «Росатома», а значит надо им уделять особое внимание. Со временем такой подход создаст жуткие перегибы в плане искусственного развития финансово-промышленных групп, ловко работающих под личинами государственных структур. 

Отдельно хочется обратить внимание на выделение особого места при экспортных перевозках продовольственных грузов малого и среднего бизнеса, отправляемых в контейнерных поездах в связи с участием в проектах АО «Российский экспортный центр». Государство постоянно совершенствует наполнение функционала данной организации, призванной содействовать российским экспортёрам, увязывая возможность получения преференций при перевозках с взаимодействием с Российским экспортным центром. Следует признать, что это единственная мера поддержка, предусмотренная ПНД при перевозках самого беззащитного слоя грузоотправителей предприятий малого и среднего бизнеса.

Мне могут возразить на это: но ведь социальные грузы выделены в одну из первоочередных позиций в ПНД! Хорошо. А как это можно проверить на практике?

Как грузоотправитель, отправляющий медицинские товары жителям Дальнего Востока, может понять, что его заявка на перевозку не согласовывается перевозчиком не потому, что первым едет уголь с рудой, а потому что объективно нет места? Все поданные и обрабатываемые заявки на перевозку видит только перевозчик. Крупные экспортёры-сырьевики имеют инсайдерскую информацию о том, кто и когда едет по дефицитной инфраструктуре, что вкупе с большим административным ресурсом позволяет им добиваться отправки своих грузов, а все остальные будут находиться в неведении относительно дисциплинированного соблюдения очерёдности, предусмотренной ПНД.

Сражение за ресурсы ограниченной инфраструктуры — это, прежде всего, война представителей крупного сырьевого бизнеса и государство делает большую ошибку, что вовлекает сюда всех грузоотправителей, которые перевозят грузы по ОАО «РЖД». Сложности с перевозками (что и определяет дефицит инфраструктуры) создают грузовладельцы, отправляющие свою продукции на экспорт ежедневно десятками маршрутов.

Но вместо того, чтобы распределять свободное место в ручном режиме на уровне ЦФТО ОАО «РЖД», государство решило урегулировать порядок доступа к инфраструктуре, переведя его в автоматический режим работы на основе целого ряда критериев. Кстати, критерии, используемые при распределении очередей планирования различны и не взаимосвязаны. Они носят политический, социальный, технологический и узко корпоративный характер. Чтобы этого не было, авторы очерёдности должны были поставить на первое место интересы населения России, а не опережать их в ряде случаев интересами экспортёров.

Малый и средний бизнес, уходящий с железнодорожного транспорта со своими незначительными объёмами перевозок, должен был быть вообще выведен из-под сложной системы планирования в условиях дефицита. Сейчас он будет вынужден бороться за инфраструктуру на равных с крупнейшими грузовладельцами.

Фото: РЖД

Также хочется подчеркнуть, что отсутствие чётких критериев при определении места грузовладельца в очереди со временем приведёт к тому, что созданная система планирования поплывёт при любых конъюнктурных изменениях в экономике или геополитики.

Огромным недостатком ПНД является отсутствие механизмов общественного и экспертного контроля за строгим соблюдением очерёдности согласования заявок на перевозку грузов. Вроде бы в ПНД включено условие об информировании перевозчиком об участках с дефицитной инфраструктурой, но формулировка составлена нарочито некорректно, что позволит перевозчику избегать обязанности публиковать сведения об ограничениях.

Именно так перевозчик поступает в настоящее время — во Временных правилах очерёдности перевозок грузов предусмотрено правило об обязательном размещении сведений об ограничении провозной способности инфраструктуры и о последующем устранении таких ограничений, однако никаких следов выполнение этого правила на сайте перевозчика мы не находим.

К процессу контроля за соблюдением ПНД подключены ФАС и Минтранс, но хватит ли компетенции этим ведомствам для оценки действий перевозчика, да и хватит ли решимости наказывать перевозчика за нарушения — большой вопрос. Во всяком случае за последние годы мы не помним никаких конфликтов Минтранса и ФАС с РЖД, что говорит о некой симфонии ведомств и подконтрольного субъекта, без намёка на ужесточение контроля с целью мотивирования к повышению качества работы.

Это безусловно расслабляет перевозчика-монополиста в части предоставления честных отчётов и соблюдения установленных нормативов работы.

В качестве возможного решения можно было бы предложить тому же Минтрансу или ФАСу создать открытую рабочую группу, где бы ежемесячно оглашались результаты работы РЖД по ПНД с публикацией сведений о фактах нарушений (они просто обязаны быть), но поскольку постановление Правительства такого требования не содержит, нижестоящие органы на себя взваливать такую работу не будут.

При анализе ПНД бросается в глаза, что, к сожалению, функционеры от ОАО «РЖД» не смогли удержаться, чтобы не протолкнуть в нормативный акт свои внутренние наработки, не относящиеся к цели регулирования данного нормативного акта. В итоге после вступления в силу ПНД происходит юридическая легализация таких конструкций, не предусмотренных Уставом железнодорожного транспорта, как суточный клиентский план погрузки, взимание платы за фактически пройденное, а не кратчайшее расстояние, учёт перерабатывающих способностей путей необщего пользования на станции отправления и назначения.

Все эти решения, уже применяемые перевозчиком на практике, имеют неоднозначные последствия и требуют дополнительной оценки для своего регулирования с подробным описанием порядка применения. Сейчас же это всё начинает действовать в легализованном, но не в детализированном виде.

В заключение хотелось бы отметить, что самое страшное последствие в связи с принятием ПНД — это официальное фиксирование состояния ОАО «РЖД», характеризующегося неспособностью заниматься своей основной деятельностью в нормальном режиме. Перевозчик отныне объявляется вечно больным хозяйствующим субъектом, доступ в палату к которому строго регламентирован. При этом принятые ПНД не имеют статус временных, их действие не ограничено определённым сроком, как в случае с принимаемыми в последние годы различными актами Минтранса по железнодорожной тематике.

Никаких мероприятий, направленных на постепенное снижение участков с ограниченной пропускной способностью, ПНД не содержит. Перевозчик никак не простимулирован к тому, чтобы везти все грузы, которые могут предъявить клиенты. Из чего можно сделать вывод, что по окончании СВО или отмене санкций, или ещё вследствие каких-либо позитивных изменений в экономике и политике вряд ли будут отменён порядок планирования, основанный на искусственном ранжировании перевозок по признаку важности для регуляторов.

Цените своё время? Уверены, что качество имеет цену? У вас есть 1520 причин подписаться на новый Telegram-канал медиаплатформы ВГУДОК — @Vgudok.PRO

Денис Семёнкин, заместитель председателя АОЖдПС, специально для Vgudok

*МНЕНИЕ АВТОРА МОЖЕТ НЕ СОВПАДАТЬ С ПОЗИЦИЕЙ РЕДАКЦИИ