Четыре вопроса к новой тарифной системе РЖД. Все грузы равны, но некоторые равнее: точечная ценовая дискриминация

Как известно, ещё в 2019 г. протоколом по результатам совещания у премьер-министра России, которым тогда был Д.А. Медведев, государственным ведомствам Минэкономразвития России и ФАС России было поручено разработать, представить и ввести в действие «новою модель государственного тарифного регулирования в области железнодорожных грузовых перевозок». Сама модель, согласно протоколу, должна была быть представлена в Правительство в конце 2021 г., а вступить в силу в виде действующего документа, действующей системы тарификации — с 1 января 2026 г.

На какое-то время обсуждение новой тарифной системы застопорилось и возникло ощущение, что это всё отложилось «в долгий ящик». После 24 февраля 2022 г. и подавно стало казаться, что все долгосрочные проекты подобного рода «заморожены».

Однако в июне 2022 г. Минэкономразвития инициировало новое обсуждение этой темы и разослало для обсуждения в государственные органы власти, в адрес общественных объединений и крупнейших компаний проект «Плана-графика мероприятий по проработке основных принципов формирования новой модели государственного тарифного регулирования грузовых железнодорожных перевозок».

К обсуждению подключились разные ведомства — прежде всего ФАС России, как главный орган, отвечающий сегодня за систему железнодорожных тарифов, и общественные экспертные организации (например, в августе 2022 г. прошло обсуждение на заседании комитета по тарифам Совета потребителей по вопросам деятельности ОАО «РЖД» и его ДЗО).

Таким образом, возобновилось обсуждение не просто частностей Прейскуранта № 10-01, но и самих идеологических и концептуальных основ будущей тарифной системы, которое, согласно плану-графику, предшествует уже более конкретным задачам — разработке параметрической модели, методологии расчёта составляющих тарифа и т.п.

В этой связи интересно вспомнить, каковы основные противоречия и узловые точки, обсуждаемые ранее, и какие из них, вероятно, станут предметом обсуждения в рамках предстоящих дискуссий.

Отметим четыре важнейших вопроса, без ответа на которые, невозможна модернизация системы тарифов.

Какова «начинка» тарифного пирога?

Важнейшей задачей новой тарифной системы является задача сделать тариф понятным и прозрачным как для пользователей, так и для регуляторов. В отличие от конкурентного рынка, где тариф может быть каким угодно, тарифы (а точнее тарифная политика) естественной монополии не имеет встроенной системы сдержек и противовесов в виде множества конкурирующих компаний, поэтому эту функцию в таких случаях выполняют регуляторы и общественный контроль. Общество и регуляторы могут доверять тарифу только в том случае, если понимают из чего, из каких элементов состоит тариф.

Например, какая часть тарифа восполняет расходы на движенческие операции, а какая на начально-конечные. Какие из начально-конечных операций включены в тариф и не требуют оплаты через дополнительные сборы? На какие виды транспортных услуг отнесены те или иные операции (например, расходы на начально-конечные операции относятся только на гружёный рейс или и на порожний тоже)? Какая часть расходов и какая часть доходов перевозчика приходится на инфраструктурный комплекс, а какая на локомотивный?

Без этого выделения любой тариф не вызовет доверия ни у рынка, ни, думаю, у регуляторов.

Конечно, можно сказать, что есть такие грузоотправители, которых интересует только итоговая сумма, которую они платят, а не методология и принципы формирования/конструирования тарифа.

Но всё-таки за последние годы грузоотправители прошли долгий путь в смысле профессионального погружения в тарифную проблематику: если десять или двадцать лет назад их интересовала только величина тарифа, то сегодня они (в большинстве своём) понимают, что необходимо видеть и понимать «начинку» тарифа и принципы его построения, хотя бы для того, чтобы при появлении в будущем новых тарифных инициатив, можно было оценить, насколько они увязываются с основным фундаментом тарифной системы.

Отдельно нужно отметить задачу разделения тарифа на собственно инфраструктурную и локомотивную составляющие. Без этого разделения вся реформа, в общем, можно сказать, будет бессмысленной. Подобное разделение позволит всем заинтересованным сторонам (ФАС России, Совету потребителей по вопросам деятельности РЖД и др.) в явном виде увидеть, какой из этих комплексов с какой рентабельностью работает. Это важно не только для участников рынка, но и для самого монополиста. Ведь неслучайно одна из аксиом теории корпоративного управления заключается в том, что всегда, если есть возможность отдельно учитывать доходы и расходы по отдельным видам деятельности, — нужно это делать. И эта аксиома появилась не случайно. Весь мировой опыт корпоративного управления говорит нам, что если расходы нескольких комплексов учитываются «котловым» способом (все расходы свалены в один котёл), то не просто повышение эффективности затруднено, но даже понимание того, где именно возможно повышение эффективности, невозможно.

Не нужно думать, что раскрытие этой информации лёгкая задача. Во всех странах, когда государственные компании и, в особенности, государственные монополии хотят скрыть неэффективное размещение ресурсов или неэффективность технологии, они стараются выступить против такого разделения. И, тем не менее, европейский опыт показывает, что хоть и не с первой попытки, но общественности удаётся заставить монополию раскрывать эти данные.

Все грузы равны, но некоторые — равнее

Вторая важнейшая проблема тарифов заключается в том, что у грузоотправителей, отгружающих грузы разных тарифных классов, очень разное отношение к системе дифференциации тарифов.

Отправители «дорогих» грузов платят «за себя и за того парня», и им это не всегда нравится. Эта проблема сложная и, судя по всему, вообще не имеет однозначно правильного и справедливого решения, потому что одинаковый для всех тариф может иметь гораздо более негативные последствия для экономики и для самих же грузоотправителей, чем дифференцированный, даже тогда, когда такая дифференциация кажется им несправедливой.

Мировая и отечественная тарифная практика говорит о том, что тарифы всегда и везде строятся на основе ценовой дискриминации — более дорогие грузы получают более высокий тариф. Есть одно исключение: в Германии последней трети XIX века действовала т.н. «эльзас-лотарингская тарифная система», при которой тариф не зависел от цены перевозимого груза. Тот факт, что помимо этого одного исключения нет примеров недифференцированных тарифов на железных дорогах мира, свидетельствует о том, что раз эта система не прижилась — это неслучайно.

Соответственно и доходность, которую получает РЖД от перевозки разных грузов, различается. Тем не менее, обсуждение компромиссного варианта также должно стать одним из важнейших элементов фундамента новой тарифной системы.

Гибкость и стабильность: в одну телегу впрячь не можно?

Идея долгосрочной (на 3 года, например) тарифной формулы была предложена участниками рынка, реализована ФАС России и пару лет успела продержаться. Однако внедрение формулы долгосрочной индексации шло не гладко. Даже когда приказ ФАС был подписан, утверждён в Минюсте и опубликован, некоторое время РЖД продолжали сопротивляться его использованию теми или иными способами. (Подробнее о том, зачем вообще существует подобный способ ценообразования — см. мою статью «Логика антитраста и тарифная формула».)

Например, формально согласившись с правильностью такого подхода, монополия в обход формулы ФАС убеждала правительство принимать различные решения, которые приводили к индексации, превышающей формульную. Например, добавленные в 2017 и 2018 гг. к общему уровню индексации надбавки «для покрытия расходов на выполнение капитального ремонта инфраструктуры» в 2% и «для финансирования мероприятий по компенсации расходов, связанных с корректировкой налогового законодательства» в 1,44% (позднее заменена на 1,5%) изначально были утверждены как временные (и было получено согласие участников рынка в лице разных общественных организаций, таких, например, как Совет потребителей).

Однако в последующие годы эти надбавки из временных постепенно превратились в постоянные. В итоге теперь под давлением РЖД регуляторы вынуждены были отказаться от формульного ценообразования. Грузоотправители, как правило, хотят долгосрочных и предсказуемых если не тарифов, то хотя бы правил игры, но монополист, очевидно, имеет стимулы менять рынок под свои потребности.

Впрочем, и у другой стороны (у монополиста) есть своя правда: в условиях быстро меняющейся конъюнктуры рынка или тем паче в меняющихся внешнеполитических условиях, трудно выдерживать «линию фронта» и добиваться такой динамики своих расходов, чтобы не выйти за пределы формулы ФАС.

Именно поэтому монополия выходила с разными предложениями, которые тем или иным способом де-факто увеличивали тарифы.

Да и вообще, справедливо ли взимать одну и ту же провозную плату за перевозку, например, с экспортёра угля, если мировая цена на уголь была, условно говоря, вчера 90 долларов, а сегодня 290? Логично, что участники логистической цепочки (включая железные дороги) могли бы претендовать на часть премии, получаемой грузовладельцем. Но как сделать систему тарифов одновременно и гибкой, и стабильной? И гибкой и предсказуемой? Возможен ли в этой ситуации компромисс? Такая система администрирования тарифов, чтобы и волки (РЖД) были бы сыты, и овцы (предприятия, отправляющие груз по железным дорогам) целы?

В процессе обсуждения новой системы тарифов должен быть обсуждён и этот вопрос. Если гибкость тарифов — это хорошо, то каковы должны быть пределы этой гибкости, чтобы монополия могла с одной стороны получать дополнительную выручку от благоприятной конъюнктуры, но вместе с тем не злоупотреблять этим механизмом (ведь мы помним из экономической теории, что у монополии нет (или почти нет) системы сдержек и противовесов, в отличие от участников конкурентных рынков) и она может нечаянным движением пальцев «раздавить бабочку», т.е. привести к закрытию целых отраслей или банкротству целых регионов?

Точечная ценовая дискриминация

Ещё одно, пожалуй, самое радикальное из предложений РЖД — отказ от среднесетевой себестоимости как основы тарифа и отказ от единых тарифов. Вместо этого предлагается на основе поучастковой себестоимости формировать тарифы по отдельным, конкретным направлениям. Выражаясь языком экономической теории, ОАО «РЖД» предлагает точечную ценовую дискриминацию. Под ценовой дискриминацией, напомню, в экономической теории принято называть установление различной цены на одну и ту же услугу или один и тот же товар. Она бывает трёх типов, кому интересны подробности — смотрите ПО ССЫЛКЕ. 

У этой идеи есть как немаловажный плюс, так и несколько минусов. Точнее, не столько минусов, сколько рисков.

Именно этот элемент новой тарифной модели РЖД, судя по всему, вызовет наибольшую дискуссию и вопросы как у грузоотправителя, так и, вероятно, у ФАС России.

Подробнее я об этом писал в статье 2020 года «Тарифные предложения РЖД: перед революцией?». Поэтому не буду здесь повторяться.

Сама эта идея не нова. Работы, посвящённые территориально дифференцированным тарифам, публиковались ещё в начале 1990-х гг. многими известными учёными, в том числе А.В. Крейниным, Л.А. Мазо, А.П. Абрамовым и рядом других. Затем на публикации работ по этой тематике Министерством путей сообщения было наложено негласное табу, и статьи на эту тему много лет не публиковались. Теперь ситуация изменилась, и то, что долгое время было запрещено монополией, стало ею же самой и предлагаться.

Проблема этого предложения в том, что при его реализации возникает ряд «кривых» решений с точки зрения построения системы стимулов для грузоотправителей. А мы должны помнить, что с точки зрения экономиста любой тариф — это прежде всего стимул к определённому экономическому поведению, и лишь во вторую очередь источник дохода. Так вот, новая система не только меняет стимулы, но в отдельных случаях меняет непредсказуемо.

Проиллюстрирую эту мысль одним примером. Как известно, при оценке эффекта маршрутизации сравнивается снижение тарифа на перевозку маршрутными отправками с величиной экономии от отсутствия переработки вагонопотока в пути следования. От этого критерия зависит маршрутизация, способ маршрутизации и даже разработка Плана формирования поездов — то есть это важный критерий для принятия решений.

На величину экономии от отсутствия переработки вагонопотока в пути следования по одной дороге может оказывать влияние факт маршрутизации и формирования отправительских маршрутов на подъездных путях предприятий на другой дороге.

И как в этом случае справедливо отнести получившуюся экономию и разделить её между разными дорогами: и между железной дорогой в целом, и грузоотправителем?

Ведь если этот маршрут, сформированный грузоотправителем А едет по какому-то участку и, увеличивая здесь грузооборот и грузонапряжённость, влияет на снижение себестоимости и на то, что грузоотправителю В, работающему на этой дороге, можно уменьшить тариф, то потом, когда перевозка маршрута прекратится (например, изменится география грузопотоков), для грузоотправителя В, который ни сном ни духом об этом не знал, тариф должен быть повышен.

Отмечу, что эта проблема не является нерешаемой с научной точки зрения, но довольно трудно объяснить грузоотправителю, что он должен платить больше, потому что кто-то другой изменил маршрут следования своих грузов. И таких вопросов в сложной системе, в которой, как говорится, всё зависит от всего, будет довольно много.

Выбор между способом построения тарифа — по среднесетевой себестоимости для сети в целом или на основе поучастковой для отдельных направлений — будет ещё одной темой дискуссии, которая развернётся при обсуждении концепции новой тарифной системы.

Транспортные новости российских мегаполисов и мировых столиц ищите в нашем разделе ГОРОД и в Telegram-канале @Vgudok

Фарид Хусаинов,
к.э.н., эксперт Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ, доцент РОАТ РУТ (МИИТ)